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PPP模式重在規范發展

發布時間:2019-10-24 21:46

作者:杜春華

  我國政府和社會資本合作(PPP)項目是具有公益屬性、長期合作、風險分擔、績效掛鉤、財政可承受等條件的項目。在公共服務領域推廣運用PPP模式、引入社會力量參與公共服務供給、提升供給質量和效率,是黨中央、國務院作出的一項重大決策部署。
  目前,我國PPP模式已成為穩增長、促改革、調結構、惠民生的重要抓手。近期,我國多地新一輪PPP規范政策集中發布,許多地方在實踐中不斷探索創新模式,一方面厘清與政府隱性債務的邊界,另一方面強化監管后的PPP項目以更具合規性、操作性、落地性的狀態進入市場,使之行穩致遠。對于規范的PPP項目,我們要堅定不移地大力推進;對于不規范的PPP項目,要限期整改完善,構成違法違規舉債的,要堅決予以嚴肅問責,牢牢守住不新增地方政府隱性債務風險的底線。
  PPP制度體系不斷健全
  近年來,財政部會同有關部門在制度建設、政策扶持、示范引領、信息公開等方面規范推進PPP工作,推動了一批項目落地。PPP不是一個單純的融資工具,而是一項綜合性的改革舉措。經過幾年的規范發展,PPP制度體系不斷健全,各參與方的認識水平和專業能力不斷提升,項目質量顯著提高,為PPP的高質量發展奠定了良好基礎。
  在政策和制度環境方面,5年來我國搭建了“法律+政策+操作指引+合同”的制度體系,設立了1800億元的PPP融資支持基金,推出了4批990個示范項目,推動了一大批項目落地等。經過5年的發展,PPP在我國已經具有相當的引資規模。財政部PPP中心最新統計數據顯示,截至2019年8月末,全國PPP綜合信息平臺管理庫項目累計9182個,投資額13.9萬億元。其中,落地項目累計5969個,投資額9.1萬億元,落地率65.0%。
  為推動PPP回歸本源、規范發展,按照中央關于防范化解地方政府隱性債務風險的系列決策部署,財政部在規范項目庫管理、建立風險預警機制、加強示范引領等方面采取了一系列措施,PPP項目的整體質量和規范運作水平得到有效提升。特別是2019年3月7日,財政部《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》發布后,各地進一步加強入庫審核和規范管理,持續清理不合規項目,4月份共清退項目64個,涉及投資額786億元;新入管理庫發布項目142個,投資額2008億元。
  今年以來,各地PPP項目入庫更趨嚴格審慎,這也為提升PPP項目質量進一步筑牢了基礎。如今年4月底,廣東省財政廳在公布2019年1月PPP項目入庫審核情況時,提出廣州市黃埔區、江門市本級、江門市新會區、梅州市興寧市、陽江市高新區在個別年份全部PPP項目支出責任占比一般公共預算支出已超過7%,給予風險提示,并要求這些地區市級財政局督促項目所在地加強財政風險防控,審慎開展新建PPP項目。在嚴格審慎管理的同時,各地的PPP實踐也不斷創新。如近期杭衢鐵路(建衢段)項目全線開工,該項目采用PPP模式,PPP范圍內總投資額214.85億元,通過“PPP+EPC”公開招標、“PPP+土地綜合開發”投融資等方式,有效保障了項目快速落地。
  據統計,目前全國2519個已實施PPP項目的行政區(包括省、市、縣三級)中,已有1144個行政區的PPP項目財政支出責任占比超過5%。限制這些地區新上政府付費項目,不僅有助于督促該地區統籌做好項目開發計劃和中長期財政規劃,防止中長期財政支出壓力過快增長,而且有助于發揮社會資本的專業優勢,充分挖掘PPP項目的潛在市場價值,提高市場化運營水平。
  近期,多地新一輪PPP規范政策集中發布,如江蘇省財政廳在全國范圍內率先出臺《關于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)項目財政監督的意見》,將PPP項目全生命周期納入財政監督范疇。該意見將財政監督作為保障PPP高質量發展的重要手段,提出各市縣每年應對本級已入庫PPP項目至少全年監督一次,并可根據工作需要不定期地開展專題監督。河南省財政廳日前也印發了新版的《河南省財政廳PPP項目庫入庫指南》,完善了入庫的基本要求和條件,以更好地規范PPP項目儲備和管理。此外,山東、山西、湖北等多地也紛紛出臺文件,探索PPP項目績效管理,并對PPP規范發展等作出明確規定。
  扎實推進PPP規范發展
  近年來,各級財政部門會同有關方面大力推進PPP工作,在穩增長、促改革、惠民生方面發揮了積極作用,但也存在超出自身財力、固化政府支出責任、泛化運用范圍等問題。對此,要進一步提高認識,遵循“規范運行、嚴格監管、公開透明、誠信履約”的原則,切實防控地方政府隱性債務風險,堅決打好防范化解重大風險攻堅戰,扎實推進PPP規范發展。
  規范發展要求。一是規范運行,健全制度體系,明確“正負面”清單,明確全生命周期管理要求,嚴格項目入庫,完善“能進能出”動態調整機制,落實項目績效激勵考核。二是嚴格監管,堅持必要、可承受的財政投入原則,審慎科學決策,健全財政支出責任監測和風險預警機制,防止政府支出責任過多、過重加大財政支出壓力,切實防控假借PPP名義增加地方政府隱性債務。三是公開透明,用好全國PPP綜合信息平臺,公平、公正、公開擇優采購社會資本方,充分披露PPP項目全生命周期信息,保障公眾知情權,對參與各方形成有效監督和約束。四是誠信履約,加強地方政府誠信建設,增強契約理念,充分體現平等合作原則,保障社會資本合法權益。
  規范項目重點。當務之急就是要給PPP規范發展營造良好環境,加大重點領域、重點項目的推進力度。一是加大融資支持,引導保險資金、中國PPP基金加大股權投資力度,豐富社會資本進入和退出渠道。二是明確重點領域,優先支持基礎設施補短板及基本公共服務均等化領域有一定收益的項目。三是鼓勵民資、外資參與,在中央財政專項轉移支付資金和中國PPP基金投資中對民營企業參與項目給予優先支持。四是加強對不同實施階段項目的分類指導,督促各方做好采購、融資、建設等工作,推動項目順利實施。五是實行PPP項目全流程信息公開,完善“能進能出”的項目庫動態調整機制。六是嚴格重諾守約,要求地方政府依法依規將規范的PPP項目財政支出納入預算管理。
  規范項目運作。按照新標準篩選出的項目,科學規范、全程透明,有助項目的全生命周期管理。對一些不適宜采用PPP模式或因客觀原因無法實施的項目及時清理出庫,有利于促進其余PPP項目的順利實施和公共資源的有效配置。要嚴格規范PPP項目運作,明確項目庫分類和入庫標準,強化事前審核,規范入庫評審,進一步提高項目庫入庫質量和信息公開的有效性,形成“建成一批、淘汰一批、充實一批”的項目庫良性循環機制,促進PPP項目規范運作有序,增強市場信心,營造良好環境,實現PPP長期可持續發展。同時,依法依規將符合條件的PPP項目財政支出責任納入預算管理,按照合同約定及時履約,增強社會資本長期投資信心。
  規范項目監管。PPP項目合規性是項目按約推進的必然要求,也是社會資本內部審批和金融機構風控審貸的必審內容。作為基礎設施和公共服務項目重要供給機制,PPP項目必須堅持全生命周期規范運作、嚴格管理、重在推進。要將財政監督作為保障PPP高質量發展的重要手段,實現PPP項目全生命周期財政管理,將財政部門審核監督的“關口”,從PPP入庫環節延伸至項目采購、執行、移交等全生命周期,強化對PPP項目的監督處理力度,加強正面引導和監督問責,形成“法律顧問、信息披露、財政監督”等多維度的財政監管格局。
  規范績效管理。堅持績效導向、按效付費,科學規范、公平有效,職責明確、約束有力的基本原則,構建全方位、全過程、全覆蓋體系,確保PPP項目規范實施和高效運營,進而提升公共產品與服務的供給質量和效率。通過加強PPP項目績效目標與績效指標管理、做好PPP績效監控、開展PPP項目績效評價、強化績效評價結果應用等方式,構建PPP項目全生命周期績效管理體系。各級財政部門、行政主管部門、項目實施機構要強化組織協調,加強監督管理,推動信息公開,共同健全PPP項目績效管理工作保障機制。另外,要強化績效理念,提高財政資金使用效率,提高公共服務質量,增強政府公信力和執行力。
  規范制度體系。為有效防控地方政府隱性債務風險,充分發揮PPP模式積極作用,落實好“六穩”工作要求,補齊基礎設施短板,推動經濟高質量發展,財政部等相關部門要會同有關方面進一步完善制度體系,穩定政策預期,規范市場秩序,為PPP高質量發展營造良好環境。包括堅守規范運作的底線,按照正負面清單要求,認真把好入庫審核關、合同簽署關、融資落地關和按效付費關,做經得起檢驗的“真PPP”。特別是要統籌做好項目開發規劃,合理運用財政承受能力空間,加大重點領域、重點項目的推進力度,加快推進基礎設施和公共服務補短板項目落地見效。
  (作者單位:景德鎮市銀行業協會)

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