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統籌監管政府產投基金與私募股權基金

發布時間:2019-10-31 21:43

作者:王勇

  近日,證監會主席易會滿主持召開私募股權和創投基金座談會。會議指出,要推動出臺私募基金條例,抓緊修訂私募基金監管辦法。筆者認為,鑒于政府投資基金與私募股權基金都是共同作用于目標一致的產業,因此,可將政府產投基金與私募股權基金統籌監管,力促政府產投基金與私募股權投資基金支持科創產業。
  各地出臺措施支持科創產業
  隨著我國對科技創新的重視程度增強,中國企業的科創實力不斷攀升。截至2018年,進入全球1000強的中國企業增加到145家,整體的科創投入占比提高了1.4個百分比。科創板的推出更是我國資本市場和科技產業界具有劃時代意義的大事,同時也成為科技創新類企業借機實現跨越式發展的一次重要契機。
  自從將在上海證券交易所設立科創板并試點注冊制的消息傳出之后,各類科技創新企業翹首以盼。隨著科創板的鳴鑼開市,各地政府也加快對接,積極出臺規劃措施,明確時間表,大力推動各類高新技術產業發展。
  山東明確提出,到2022年,全省新一代信息技術產業增加值達到6500億元。河南則提出,到2020年,高新技術企業力爭突破4500家。上海、浙江等發達地區也紛紛瞄準具有自主知識產權的創新企業,出臺相應的支持政策。上海制訂的《加快本市高新技術企業發展的若干意見》早在2018年11月就已發布,擬加快培育一批掌握核心技術并具有國際競爭力的創新領軍企業。浙江省政府則著力培育更多具有自主知識產權和核心競爭力的企業。在產業布局和規劃方面,各地也結合自身優勢,重點支持高精尖產業。
  充分發揮產投基金引導作用
  政府產投基金是指由政府出資,主要投資于非公開交易企業股權的股權投資基金和創業投資基金。政府產投基金可以政府獨資,也可以與社會資本合資。由于政府出資受財政預算限制,政府獨資的資金有限,通常無法滿足基金對資金的需求,且對政府而言,面臨的風險更大,因此,大部分政府產投基金是政府部分出資、與社會資本共同出資建立。
  自2010年以來,政府產投基金受到各地普遍重視,迅速發展壯大,以少量財政資金撬動大規模的社會資本參與產業投資,為優化產業結構、推動產業轉型升級、促進經濟持續健康發展發揮了重要作用。清科私募通統計的數據顯示,2002年至2006年,我國設立政府產投基金僅6只,基金規模35億元。而到2018年底,全國共有2065只政府產投基金,目標規模已達12.27萬億元。但同時,年度新設立基金數量卻出現下滑態勢,2016年全國共設立政府產投基金572只,為歷年最高點,而后數量開始下降,2017年降為284只,2018年為246只。政府產投基金逐年“降溫”,背后折射出的是基金實際運作的困境和矛盾,基金在落地見效上還面臨一系列突出問題,比如,政府產投基金政策性目標與市場化需求脫節的問題日益凸顯,并且遭遇“募不進來,投不出去”的兩難困境,部分政府產投基金在落地見效方面,面臨著社會資本參與度偏低、市場化運作程度不高、績效評價機制不健全等突出問題,亟待采取有針對性的措施予以解決,其中最主要的是加強對產投基金的監管,充分發揮產投基金的引導作用。
  2005年至2017年,監管部門先后發布了《創業投資企業管理暫行辦法》、《政府投資基金暫行管理辦法》、《關于財政資金注資政府投資基金支持產業發展的指導意見》、《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》等10個文件,這些規章制度初步勾勒出政府引導基金的管理架構。今年1月上旬,國務院辦公廳印發《關于推廣第二批支持創新相關改革舉措的通知》,提出要針對地方股權基金中的種子基金、風險投資基金設置不同比例的容錯率,推動種子基金、風險投資基金投資企業的早期發展。
  當然,要做好政府投資基金引導工作,就得把上述政策精髓貫徹始終。應以政府產投基金為支點,加快生態圈建設。政府產投基金需根據各地產業現狀,適當放寬對普通合伙人注冊地、返投比例、投資決策等方面的政策限制,集聚更多優秀合伙人與創業資源,并細化考核標準及績效結果應用,尤其需要加強對基金“募、投、管、退”各關鍵環節,包括帶動后續融資、新增專利與知識產權、科技成果轉化等社會效益、基金收益、創新指標等方面的定性與定量考核。針對引導基金膨脹等現象,堅持按需規劃,一方面,簡化政府引導基金職責,要有所為有所不為;另一方面,努力創新吸引社會資本的模式,使社會資本有興趣參與投資風險高、回報低、周期長的領域。與此同時,銀行系政府投資基金亟待開啟新征程。面對運作中存在的一系列問題及資管新規要求,銀行系政府投資基金需著手卸下信貸思維包袱、穿透重構和基金資產形態重建等工作,保障和促進銀行系政府投資基金的健康發展,進而發揮防范和化解金融風險。
  加強統籌監管成重中之重
  由于政府產投基金本質上屬于私募基金,因此應受到證監會的監管。同時,產投基金涉及到政府出資,還要受到發改委和財政部的監管。而且,從監管體系上看,產投基金與其他私募基金相比,面臨著更加復雜的監管要求。比如,在發改委監管階段,發改委制定與基金有關的規定,主要依據《公司法》、《合伙企業法》等規范性文件,監管思路更多地體現出基金的企業屬性、政策屬性和政府性資金屬性。該類文件,尤其是《政府產業基金管理辦法》,立足于政府出資,明確政府資金的用途,對投資領域進行引導和限制,發揮政府資金的引導作用和放大效應,同時也強調了保護政府資金的核心要素。
  在證監會監管階段,中國證監會及中國證券投資基金業協會制定的與基金有關的規定,主要依據《信托法》、《證券法》、《私募投資基金法》等規范性文件,監管思路更多地體現出基金的證券和金融屬性。該類文件,尤其是《私募投資基金監督管理暫行辦法》,主要著眼于私募投資基金的證券及金融屬性,并未明確區分資金來源,立足于規范私募投資基金及其行業的監管思路,所制定的規范對私募基金管理人、私募基金、私募基金行業均適用,具有普適性,強調了保護投資者權益的核心要素。
  綜觀上述一系列規定,不難發現,發改委與證監會制定的規定所依據的上位法具有明顯的不同,不同部門的不同監管思路,對于基金的性質、基金與投資者之間的法律關系、基金管理人的責任義務均存在不同地方,所以,在實踐中必須要有清醒的認識。不過,當前在戰略性新興產業、高新技術產業以及先進制造業投資中,政府產投基金與私募股權基金往往是以母子基金或者以協議方式進行投資合作,所以,兩者的統籌監管就顯得尤為重要。
  第一,適當將設立政府投資基金的權限上收,嚴控基金的設立,完善基金統籌協調機制,推進基金布局適度集中化。另外,還要推動各級政府產投基金加強統籌合作,扶優扶強,推動產業鏈協同發展,優化產業布局,強化產業聚焦,支持重點行業龍頭企業做大做強。
  第二,要充分發揮政府產投基金的引導作用,擴大政府新興產業創業投資規模,充分運用市場機制,遵循基金運作規律,堅持政府引導與市場化運作、專業化運作、國際化運作相結合,強化各類基金、各類基金業態的戰略協同運作,構筑升級版的“基金群”,帶動社會資金投向戰略性新興產業中處于創業早中期階段的創新型企業。
  第三,監管層應大力支持私募股權母基金(PE-FOF)的發展。其業務主要有三個方面:一級投資、二級投資和直接投資。國際經驗表明,PE-FOF對于推動私募股權基金行業發展有著積極作用,現實意義顯著。比如,母基金對私募股權基金管理人的選擇標準、有限合伙協議條款的標準,能夠對私募股權基金行業起到很好的引導作用;母基金有助于解決目前私募基金變相公募化問題;母基金還有助于養老金、保險資金、大學基金會等資金更好地投資私募股權基金。
  第四,鑒于當前私募股權基金行業還存在“多而不精”、“大而不強”的問題,一些機構合規意識不強,風險事件頻發,而且,私募股權基金還呈現“因短而短”的特征,即投資周期短、投資行為短期化以及服務科創企業“短路”等,為此,要推動私募股權基金行業持續健康發展,就必須遵循私募股權基金發展規律,堅持行業定位,逐步出清“偽私募”;推動出臺私募基金條例,抓緊修訂私募基金監管辦法,把握私募基金姓“私”的總體要求,逐步建立全面、動態、精準、穿透的綜合監測監控體系;還要將股權基金和證券基金區分開來,將創業投資基金同一般股權基金區分開來,將高風險機構、重點機構和一般機構區分開來,加強分類監管和差異化監管,全面提升監管有效性和精準度;認真研究股權和創投基金管理人利用多層次資本市場融資的方式和路徑,進一步優化創業投資基金“反向掛鉤”政策,推動完善私募股權基金稅收政策和中長期資金投資私募股權基金的政策規定,確保私募股權基金健康發展。
  (作者系中國人民銀行鄭州培訓學院教授)

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